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Conclusiones
De la experiencia observada se desprende la necesidad de realizar una revisión de los mecanismos estructurales del Programa, de manera conjunta con la parte estadounidense, a fin de subsanar las omisiones y deficiencias que actualmente presenta el instrumento.
En la actual situación económica y de transición política de ambos gobiernos hacia el cambio de administración en este año, sería iluso pretender una reestructuración presupuestaria del Programa que permitiera la programación y radicación de recursos específicos para alguna de sus partes, específicamente aquellas que, como la del mapeo transfronterizo, requieren de una inversión en tecnología y desarrollo que por la parte mexicana no competen directamente al sector de medio ambiente o no resultan prioritarias en la escala de atención requerida del gobierno federal.
Sin embargo, aún sin la expectativa de recursos monetarios adicionales, es posible hacer más eficiente la operación del Programa en áreas como la de recursos naturales al redefinir las áreas de trabajo objeto del mismo y, en consecuencia, reestructurar y asumir las responsabilidades de manera que responda a la realidad de su diversidad temática.
Es de suponerse también que una reestructuración de estas características contribuiría igualmente a una redefinición de responsabilidades en todos los niveles de conducción del Programa; lo que redundaría en un mayor equilibrio entre sus componentes y apoyaría la disolución de su actual visión como un programa fragmentario - "propiedad de la EPA" - por algunos sectores de la administración estadounidense, convirtiéndose así en lo que su marco de referencia señala como: "un esfuerzo innovador que agrupa a las diversas entidades federales responsables del medio ambiente fronterizo, tanto de México como de los Estados Unidos, para trabajar en colaboración hacia el desarrollo sustentable mediante la protección a la salud humana, el medio ambiente, así como el manejo adecuado de los recursos naturales propios de cada país."
En la experiencia surgida de la observación directa, esta negativa de participar de las otras entidades federales y estatales estadounidenses, cuya participación está comprometida en el Programa proviene de diversos factores; los dos primcipales son:
- El Programa es "visto" por las demás agencias federales y estatales estadounidenses como un programa de la EPA y no como un compromiso del gobierno en su conjunto. Esta visión, que podría parecer superable, obedece en primera instancia a una óptica reduccionista en la conformación de la estructura del propio Programa; ya que resta relevancia a la multiplicidad de materias abordables en el rubro de recursos naturales al haberlas conjuntado en un solo grupo de trabajo no dirigido por la EPA; lo que de principio minimiza cualquier representatividad a las otras tres agencias federales que mínimamente deberían integrarse al programa (NMFS, USFWS, USFS); y que, al propio tiempo, dificulta su gestión y tratamiento.
La adopción de la titularidad del rubro de los recursos naturales en su conjunto, por el Area Internacional del Departamento del Interior, acrecienta aún más esta condición de inequidad interna percibida por las entidades federales estadounidenses.
- Por otra parte, la condición más grave es que la integración y formulación de los términos del Programa fue realizada por la parte estadounidense sin la participación, ni de las otras entidades federales ni la de las agencias estatales responsables de los nuevos temas incluidos. No obstante que estas entidades fueron comprometidas o anunciada su participación en el cuerpo del Programa, nunca se realizó una consulta sobre la participación de los mismos.
Este hecho dio origen a un rechazo público por parte de las agencias de los estados en medios periodísticos que posteriormente hallaron cabida en Internet. Obviamente, es de esperarse que las agencias estatales continúen rechazando su participación dentro del Programa en tanto que la EPA siga detentando la conducción del mismo sin realizar un nuevo proceso de revisión y ajuste al Programa.
Indudablemente, después de su cuarto año de aplicación, el saldo del Programa Frontera XXI es positivo; y como tal refleja el avance logrado por la cooperación binacional entre México y los Estados Unidos sobre los mecanismos instituidos en el Acuerdo de La Paz. Como se anotó al principio del tercer capítulo, todo instrumento humano es perfectible y en este sentido el programa lo es. Como en tantos otros campos de la interrelación internacional, la propia dinámica de los avances logrados no permite una vuelta atrás en la historia; el propio nombre del Programa, al hacer referencia al siglo XXI, es garantía de que este esfuerzo desarrollado conjuntamente por las instituciones de ambos países tiende hacia un futuro mejor para ambos; en este sentido, las deficiencias estructurales del Programa en su conjunto deben ser encaradas, discutidas y resueltas por las administraciones federales actuales de ambos países o, de no hacerlo así, por las que tomarán posesión de ambos gobiernos, con pocos días de diferencia, en 2000 y 2001.
Conclusiones sobre el Grupo de Trabajo de Aplicación de la Ley.
Si consideramos viable la conformación de Grupos de Trabajo distintos para cada tipo de recurso y, con ello, una mayor representatividad y participación de las entidades mexicanas y estadounidenses comprometidas por ambos gobiernos en el cuerpo del acuerdo que da sustento a Frontera XXI, es previsible que este esquema resultaría en una mayor eficiencia y un mejor nivel de resultados. Esto dado el antecedente de que, en el seno del Comité Trilateral para la Conservación y Manejo de la Vida Silvestre y sus Ecosistemas - foro que como ya se anotó incluye la participación de Canadá -, el tema único de los recursos naturales ha sido abordado a lo largo de cuatro años por un número variable de grupos de trabajo que ha oscilado entre ocho y doce, con un nivel de participación y resultados cada vez más satisfactorios en el contexto regional de América del Norte.
Para efectos de cooperación, la cobertura de atribuciones en materia de aplicación de la ley y en otros rubros de los recursos naturales, a nivel federal, ya se encuentra conformada con la práctica bilateral entre agencias en lo que resulta relevante a este nivel. Así, tanto la PROFEPA como otras entidades de SEMARNAP sostienen relaciones de trato directo con sus diversas contrapartes federales estadounidenses. Por otra parte, ante la ausencia de mecanismos "formales" operantes a nivel estatal, los estados fronterizos de ambos países, también han entablado relaciones directas e instrumentado mecanismos adecuados para abordar sus problemas comunes y procurar sus posibles soluciones. Sin embargo, ambas ópticas de trabajo resultan fragmentadas ante la ausencia de un marco integrador y conductor de los esfuerzos realizados.
Actualmente, la responsabilidad del programa de recursos naturales en lo general, y por ende en su aspecto de aplicación y cumplimiento de la ley, se ubica en áreas no idóneas de la administración estadounidense. Si bien, por la estructura oficial de la parte mexicana el área de gestión internacional fue dotada, para este programa, con la capacidad de convocatoria y el soporte técnico requeridos, este no ha resultado ser el caso en la contraparte ya que debieran intervenir entidades muy ajenas al organismo de gestión internacional.
Posiblemente hubiera sido preferible que la responsabilidad de conducción del Programa en lo general se hubiera asignado a un nivel operativo mas alto, aún dentro de la EPA, una vez que el gestor internacional satisfizo su labor; esto resulta también aplicable a la gestión de los recursos naturales conducida por el área internacional del Departamento del Interior, responsabilidad que debió ser transmitida a las áreas operativas y técnicas de otras agencias; o bien, como en el caso mexicano, contar con el apoyo de las agencias federales y estatales a las que pertenezcan estas atribuciones.
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