ASSUNTO: Certificado da
Dívida Pública - CDP.
EMENTA: CERTIFICADO
DA DÍVIDA PÚBLICA. LEI Nº 9.711, DE 1998. RECEBIMENTO PELO INSS EM DAÇÃO
EM PAGAMENTO PARA QUITAÇÃO OU AMORTIZAÇÃO DE DÉBITOS PREVIDENCIÁRIOS.
INEXISTÊNCIA DE RENÚNCIA FISCAL. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
1 – A forma de
extinção do crédito tributário prevista na Lei nº 9.711, de 1998 não se
caracteriza como renúncia fiscal, face a sua natureza jurídica de dação em
pagamento.
2 – A obtenção de
receitas, na forma desta lei atende plenamente as diretrizes traçadas pela Lei
Complementar nº 101, de 2000.
Trata-se de consulta acerca da
compatibilidade da amortização ou quitação de dívidas previdenciárias através
do recebimento de títulos da Dívida Pública - CDP, adquiridos em leilões
promovidos pela União, Lei nº 9.711, de 20 de novembro de 1998, com as
diretrizes da Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 101,
de 4 de maio de 2000.
2. Há duas formas para as
empresas adquirirem os CDP: a) em instituições financeiras, através de permuta
por qualquer título de responsabilidade do Tesouro Nacional ou por créditos
securitizados e, b) diretamente no INSS, mediante permuta por créditos
securitizados ou Títulos da Dívida Agrária, somente para empresas com débito
até o valor de R$500.000,00 (quinhentos mil reais).
3. A Lei nº 9.711, de
1998, autorizou o INSS a receber os Certificados da Dívida Pública – CDP, pelo
valor alcançado no leilão, ou seja, deve-se multiplicar o débito a ser
amortizado ou quitado pela diferença percentual entre o preço médio do último
leilão e o valor de face do Certificado.
4. Exemplificando, se em um
leilão de CDP, que têm valor de face igual a R$1.000,00 (mil reais), o preço
médio alcançar a cifra de R$800,00 (oitocentos reais), a diferença percentual
será de 80%, portanto cada CDP poderá quitar ou amortizar R$800,00 (oitocentos
reais). É o que se depreende do art. 3º, §2º, da citada Lei, in verbis:
Art. 3º. A União
poderá promover leilões de certificados da dívida pública mobiliária federal a
serem emitidos com a finalidade exclusiva de amortização ou quitação de dívidas
previdenciárias, em permuta por títulos de responsabilidade do Tesouro Nacional
ou por créditos decorrentes de securitização de obrigações da União.
§ 1º. Fica o INSS
autorizado a receber os títulos e créditos aceitos no leilão de certificados da
dívida pública mobiliária federal, com base nas percentagens sobre os últimos
preços unitários e demais características divulgadas pela portaria referida no
§ 5º deste artigo, com a finalidade exclusiva de amortização ou quitação de
dívidas previdenciárias, de empresa cujo débito total não ultrapasse R$ 500.000,00
(quinhentos mil reais).
§ 2º. Os débitos previdenciários a serem amortizados ou
quitados na forma do § 1º serão considerados pelo seu valor atualizado
acrescido dos encargos legais multiplicado pelo percentual calculado entre o
preço médio do último leilão e o valor de face de emissão do certificado.
(grifei)
5. De posse do Certificado,
o INSS o apresentará ao Tesouro Nacional que efetuará o seu resgate pelo preço
alcançado no leilão. Esta a determinação do art. 4º da mesma Lei:
Art. 4º. O Tesouro
Nacional efetuará o resgate dos certificados de sua emissão, contra
apresentação pelo INSS, ao preço que mantenha a equivalência econômica do
leilão previsto no caput do artigo anterior
6. Temos, portanto, a
seguinte situação: de um lado o INSS recebe o CDP pelo valor de face, quitando
um débito do contribuinte no mesmo valor, de outro, a Autarquia previdenciária
apresenta o CDP ao Tesouro Nacional, pelo qual recebe um valor menor que o
débito quitado, com deságio.
7. O questionamento que se
faz é se haveria incompatibilidade entre esta operação e o art. 14 da Lei de
Responsabilidade Fiscal. Para tanto, vejamos o teor deste artigo:
Da Renúncia de
Receita
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo
ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá
estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício
em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na
lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
I - demonstração
pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da
lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de
resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes
orçamentárias;
II - estar
acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita,
proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração
ou criação de tributo ou contribuição.
§ 1o
A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão
de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base
de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e
outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
§ 2o
Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição
contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as
medidas referidas no mencionado inciso.
§ 3o
O disposto neste artigo não se aplica:
I - às alterações
das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da
Constituição, na forma do seu § 1o;
II - ao cancelamento
de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de
cobrança.
8. Vê-se que o comando desta
Lei Complementar é no sentido da impossibilidade de renúncia de receitas, salvo
se houver estimativa do impacto orçamentário-financeiro, atender a lei de
diretrizes orçamentárias e a uma das condições do inciso I e II acima
transcritos.
9. Conforme o §1º
supra transcrito a renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito
presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou
modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou
contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento
diferenciado.
10. Ora, a operação com os
CDP não se subsume ao conceito de renúncia estipulado pela Lei de
Responsabilidade Fiscal. Isto porque, a natureza jurídica da sobredita operação
é a de dação em pagamento, conforme estipulado no art. 1º da Lei nº
9.711, de 1998, e disciplinado no Código Civil. Vejamos estas normas:
Art. 1º. Até 31 de
dezembro de 1999, fica o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS autorizado
a receber, como dação em pagamento,
Títulos da Dívida Agrária a serem emitidos pela Secretaria do Tesouro Nacional
do Ministério da Fazenda, por solicitação de lançamento do Instituto Nacional
de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, especificamente para aquisição, para
fins de reforma agrária:
(Lei nº
9.711, de 1998 – grifei)
Art. 995. O credor
pode consentir em receber coisa que não seja dinheiro, em substituição da
prestação que lhe era devida.
Art. 996.
Determinado o preço da coisa dada em pagamento, as relações entre as partes
regular-se-ão pelas normas do contrato de compra e venda.
Art. 997. Se for
título de crédito a coisa dada em pagamento, a transferência importará em
cessão.
(Código Civil)
11. Frise-se que a dação em pagamento é uma forma de extinção
de obrigações prevista no Direito Civil, que, conforme ensinamento da doutrina
(Machado, Hugo de Brito, Curso de Direito Tributário, 14ª ed.,
Malheiros, pág. 133), pode ser aplicada em matéria tributária, desde que,
obviamente, haja previsão legal para tanto.
12. Dessume-se, pois, que,
não havendo expressa menção a esta forma de extinção do crédito tributário no
art. 14, §1º da Lei de Responsabilidade Fiscal, não há como considerá-la
uma renúncia fiscal, pelo menos para fins deste artigo.
13. Restaria somente a
indagação do enquadramento da dação em pagamento na parte final do §1º
da Lei de Responsabilidade Fiscal, que equipara a renúncia à “outros benefícios
que correspondam a tratamento diferenciado”.
14. Não cremos que esta
forma de extinção do crédito tributário encerre tratamento diferenciado aos
contribuintes. Ao contrário, observa-se, claramente, da leitura da Lei nº
9.711, de 1998, que não há restrições para a participação das empresas nos
leilões dos Certificados da Dívida Pública. Ressalve-se apenas a imposição de
um limite para débitos até o valor de R$500.000,00 (quinhentos mil reais).
Ocorre que o destinatário da norma é o próprio INSS, e sua razão está
alicerçada no valor relativamente pequeno que envolve a operação.
15. Destarte, a restrição
apontada não é um tratamento diferenciado das empresas em débito com a
previdência, mas, antes, um limite imposto a própria Administração Pública. De
qualquer forma, as empresas com débitos maiores podem participar dos leilões
públicos.
16. Conclui-se, portanto,
que a forma de extinção dos créditos previdenciários prevista na Lei nº
9.711, de 1998, dação em pagamento, não viola o disposto no art. 14, §1º,
da Lei de Responsabilidade Fiscal, tanto por não se encontrar no rol das espécies
de renúncias fiscais nomeadas pela Lei, como por não encerrar tratamento
diferenciado aos contribuintes.
17. E tanto é assim que os
CDP estão incluídos no orçamento como uma fonte adicional de receitas, o que
demonstra, à evidência, que não há renúncia mas simples e eficiente forma de
realização de créditos de difícil, senão impossível, execução.
18. Como
é cediço, a dívida ativa da Previdência Social alcança valores enormes que,
infelizmente, não se traduzem em correspondente obtenção de receitas. Diante
destes fatos, cabe ao administrador público envidar esforços para que as
previsões de rendas ingressem, efetivamente, nos cofres públicos. Ora, os
leilões dos Certificados da Dívida Pública redundam, exatamente, em acréscimos
no auferimento de rendas, que de outra forma não seriam recebidas pelo INSS.
Não é outra a mens legis do art. 14
da Lei de Responsabilidade Fiscal.
19. Quanto ao questionamento
de ser o deságio, sofrido pelo título no momento do resgate pelo Tesouro
Nacional, também uma renúncia, cremos tratar-se de simples correção de valores
já que estes títulos foram emitidos com prazo de resgate de no máximo 30
(trinta) anos (o prazo médio é 10 anos). Ressalte-se que, mediante autorização
legal, poderia o INSS aguardar o prazo de resgate, recebendo, ao final, o valor
integral acrescido da devida correção monetária.
20. Infere-se, portanto, que
a operação de trazer os valores de face, somente exigíveis no futuro, para a
data do efetivo desembolso pelo Tesouro Nacional, não pode ser acoimada de
renúncia fiscal.
21. Também, não aproveita a
argumentação de que a renúncia, então, estaria no recebimento de títulos com
data de resgate tão longa. Isto porque, parece-nos evidente que o recebimento
do crédito, mesmo que a longo prazo, é preferível a sujeitar-se a um processo
executivo que pode demorar anos e que, no mais das vezes, resulta frustrado por
falta de bens. Consequentemente, não se caracteriza a renúncia da Lei de
Responsabilidade Fiscal pelo fato do INSS receber CDP com prazo de resgate
futuro.
Ante todo o exposto, entendemos que a
forma de extinção do crédito tributário na forma da Lei nº 9.711, de
1988, não se caracteriza como renúncia fiscal, sendo, portanto, compatível com
a Lei Complementar nº 101, de 2000, vez que atende aos preceitos de
responsabilidade fiscal ali especificados, quais sejam, o incremento das
receitas previdenciárias mediante a realização de créditos de difícil
recuperação.
WARNEY PAULO NERY
ARAUJO, que data da redação deste Parecer era Procurador do INSS e Chefe da 2ª
Divisão de Assuntos Jurídicos, foi Auditor-Fiscal da Secretaria da Fazenda do
Estado de Goiás, e atualmente é Juiz de Direito do Estado de Goiás.
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