PARECER

Competência da União e dos Estados para defesa da pátria e do patrimônio particular.

Relatora: Dra. Cármen Lúcia Antunes Rocha

 

 

- Origem: Conselho Pleno do Instituto dos Advogados Brasileiros

- Interessado: Conselho Pleno do Instituto dos Advogados Brasileiros

- Data: 25.9.00

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Ementa: Constituição federal e atribuições das Forças Armadas e das Polícias Militares. Federação e competências Federais e Estaduais, Segurança Nacional e Segurança Pública. Impossibilidade Constitucional de substituir-se uma competência governamental por outra.

 

CONSULTA

 

Honra-me o Presidente do Instituto dos Advogados Brasileiros – IAB Dr. Marcello Cerqueira com o encaminhamento de indicação de autoria do eminente Dr. Celso Soares, na qual se relata que: “é fato público e notório que, temendo a invasão da Fazenda Córrego da Ponte, de propriedade da empresa Agropecuária Córrego da Ponte Ltda., na qual familiares do Presidente da República têm participação, situada em Buritis, no Estado de Minas Gerais, por militares do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra – MST acampados nas proximidades, S. Exa. determinou o envio de tropa do Batalhão da Guerra Presidencial, do Exército, para proteger a referida fazenda, sendo certo que não é a primeira vez que tal acontece.

O Governo Federal argumenta que a medida se justifica porque a alardeada invasão visaria a proteger a pessoa do Presidente da República e, assim, a autoridade do cargo, o que talvez procedesse caso S. Exa. estivesse presente na Fazenda, mas o Presidente Fernando Henrique Cardoso nela não se encontrava.

O fato e sua reiteração começam a inquietar a consciência jurídica nacional.

Diante do exposto, é a presente indicação para solicitar a manifestação do Instituto dos Advogados Brasileiros sobre se o emprego das Forças Armadas no caso em tela afronta, ou não, a regra do art. 142, caput, da Constituição Federal.”

Visto e examinado o tema posto sob análise, opino.

PARECER

 

1. Cabe, preliminarmente, distinguir entre segurança do Estado Nacional ou, na dicção constitucional expressa, a defesa da Pátria, e segurança pública, a fim de se chegar à definição das competências constitucionais dos órgãos responsáveis por essas atribuições e, assim, chegar-se à análise da situação descrita na oportuna consulta formulada pelo nobre consócio.

2. A Constituição da República de 1988 não repetiu a expressão segurança nacional, antes adotada nos textos e que serviu, inclusive, de argumento para tantos e quantos comportamentos estatais durante as décadas de 60 e 70. A Carta de 1967 chegava a trazer uma seção com o título “da segurança nacional”, integrando-se o art. 89 daquele texto, a “toda pessoa natural ou jurídica” a responsabilidade pela sua realização.

Tal expressão, que veio a ser adotada nos Estados latino americanos por influência ou influxo direto de doutrinas norte-americanas, acabou traduzindo uma ordem extremamente autoritária, segundo a qual as razões de Estado importavam mais que as razões do homem no Estado. Em nome daquele argumento, todas as práticas autoritárias foram adotadas no continente latino americano, tudo feito sempre em nome da segurança nacional.

Segundo Joseph Comblin, houve uma evolução da doutrina da segurança nacional nos Estados Unidos no período que se seguiu à Segunda Guerra, especialmente a partir da denominada doutrina Truman, formulada pelo Presidente norte-americano em 12 de março de 1947 diante do Congresso. Segundo aquela doutrina, “a segurança dos Estados Unidos está em jogo em qualquer lugar onde o comunismo ameace impor-se a povos livres, seja diretamente (através de pressões externas), seja indiretamente (apoiando minorias armadas)” [1]

A imposição do norte e comportamentos a serem adotados pelos países postos sob a tutela norte-americana, especialmente no que concerne à composição e desempenho de suas forças militares, firmava-se todo o tempo na concepção de que haveria insegurança para os Estados nos quais se tentassem impor a ideologia e práticas ditas esquerdistas, especialmente quando elas fossem perpassadas pelos ideais comunistas.

No entanto, não se permitia a cada povo, por óbvio, a escolha dos seus caminhos, ditando-se a todos, inclusive aos Estados europeus, a defesa das instituições que assegurassem o impedimento da entronização do comunismo, que contrariava os ideais e as práticas capitalistas asseguradoras da hegemonia norte-americana.

Conceituando a segurança nacional, Joseph Comblin afirma que ela consiste na “capacidade que o Estado dá à Nação para impor seus objetivos a todas as forças oponentes. Essa capacidade é, naturalmente, uma força. Trata-se, portanto, da força do Estado, capaz de derrotar todas as forças adversas e de fazer triunfar os objetivos nacionais.” [2]

Como os objetivos nacionais eram eleitos, definidos e impostos pelos grupos que comandavam o Poder em cada Estado, num período em que a participação popular era quase nula, quando não totalmente ausente, é certo que o que era ditado como finalidade a ser aperfeiçoada pelo Estado fazia-se consonante com o que as forças dominantes – inclusive as internacionais – determinavam. Há de ser considerado como incontestável que a criação de organismos internacionais pelos Estados Unidos e sediados nesse país, tais como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional, tinha como objetivo fundamental permitir a fixação dos vetores político-financeiros no plano internacional, de tal modo que a dependência econômica dos Estados ditos do Terceiro Mundo não pudessem se subtrair de sua ajuda. Dessa forma, aqueles Estados acabavam por se vincular, umbilicalmente, ao quanto determinado por aqueles organismos, os quais apenas passaram a servir de biombo político aos interesses e à segurança das nações ricas, especialmente, é claro, os Estados Unidos.

Nesse quadro é que a doutrina da segurança nacional desempenhava importante papel, contribuindo para a consolidação da influência político-institucional norte-americana nos diferentes continentes, máxime em casos como o sul-americano, no qual a dependência econômica estabelecia, necessária e impostergavelmente, uma dependência política.

3. O advento da redemocratização dos povos latino-americanos determinou o soterramento – pelo menos em nível constitucional expresso – da doutrina da segurança nacional, que representava o quanto fora negado de soberania popular, independência das nações e possibilidade democrática de se ter uma escolha singular de vida política em cada Estado segundo a cultura, as necessidades e os objetivos dos povos.

A Constituição da República brasileira de 1988 cuidou de refletir isso: a segurança buscada era a do povo, na qual se fundava a do Estado e a Pátria a ser defendida não poderia ser uma projeção dependente de modelos e interesses meramente internacionais.

A defesa do Estado continuava sendo necessária e a manutenção da segurança do povo, da ordem pública não se afastava dos fins do Estado em todos os tempos e lugares. O que se negava, então, era tão somente a imposição de doutrina embasadora do autoritarismo, contra o qual se reagira uma nova ordem constitucional, formalizada na Lei Fundamental de 1988 no Brasil.

4. A Constituição da República de 1988 manteve, assim, a inscrição das instituições competentes pela defesa do Estado Nacional, da pátria e do povo, mas reconstruiu o aparato estatal e rebalizou aquelas atribuições.

No título V – Da Defesa do Estado e das instituições democráticas – cap. II, ao tratar das Forças Armadas, a Constituição da República estabelece serem elas organizadas “com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.” (art. 142).

A referência à defesa da Pátria e à garantia dos poderes constitucionais estava presente em textos constitucionais anteriores (art. 91, da Carta de 1967, com a Emenda Constitucional n. 1/69), mas a interpretação deste texto sujeitava-se, como é certo, aos paradigmas fundados na doutrina e preceitos relativos à segurança nacional.

Subtraído do novo sistema o fundamento daquela doutrina, tem-se que a defesa da Pátria e a garantia dos poderes constitucionais são atribuições vinculadas, necessária e diretamente, aos princípios democráticos fundantes do Estado constituído nos termos do sistema promulgado em 1988. A defesa da Pátria tem o significado de proteção ao território nacional contra invasões estrangeiras (tal como posto nos. arts. 34, II e 137, II, da Lei Fundamental da República), defesa da soberania nacional (art. 91) e do que lhe concerne em termos de Estado nacional, preservando-se, assim, a sua integridade territorial (física) e constitucional (princípios e instituições garantidores da inteireza do sistema).

Como as Forças Armadas formam uma organização do Estado nacional, a elas entrega, constitucionalmente, a defesa da integridade do País (territorial) e das instituições democráticas que o caracterizam, deixando-se que a sua atuação interna restrinja-se às demandas insurgentes e contrárias à manutenção daquela pessoa estatal como um todo.

A Constituição da República brasileira cuidou também, e ainda, de estabelecer como e sob que condições se poderia alegar, afirmar e comprovar a necessidade de atuação das Forças Armadas.

Não bastaria a assertiva no sentido da ocorrência de fator de insegurança do Estado nacional para autorizar o comando de atuação das Forças Armadas. Tanto equivaleria a romper-se com os princípios constitucionais, firmados a partir da concepção de que o Poder haverá de ser controlado para ser democrático e evitar-se o abuso que é próprio da experiência humana em seu exercício.

Daí porque o art. 136 da Constituição da República estabelece condições para que se possa “decretar estado de defesa para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçados por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza.”

Essa competência, que é constitucionalmente conferida ao Presidente da República, chefe supremo das Forças Armadas, somente pode ser exercida após “ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional.”

Assim, ao determinar a ação das Forças Armadas para restabelecer-se ou garantir-se a ordem pública ou a paz social ameaçados aquela autoridade magna da República haverá de seguir o procedimento estabelecido constitucionalmente e que não lhe assegura atuar solitariamente ou segundo os seus intentos e percepção do estado em que se encontram os fatos em determinado momento e local.

Se não houver a comprovação daquela condição e se, ouvidos os órgãos mencionados no art. 136, não obtiver aquela autoridade o fundamento para a determinação pretendida de atuação das Forças Armadas, nula será a sua ação, pois carente de atendimento dos requisitos constitucionais.

5. Como o sistema democrático não apenas garante a segurança política do estado, mas também a segurança jurídica do seu povo, ao lado da referência à defesa da Pátria, a Constituição estabeleceu as formas e órgãos responsáveis pela segurança pública, conceito que se distingue daquel’outro.

A segurança pública é prevista no art. 144 da Constituição da República e é conferida a órgãos específicos.

Há de ser relevado que a segurança pessoal é garantida na Declaração dos Direitos da ONU, que, em seu art. 3º, estatui: “todo homem tem direito à vida, à liberdade e à segurança pessoal.”

Essa segurança pessoal respeita a cada um e a todos os que vivem na “polis”, pelo que é dever da pessoa política (do Estado), mas, tal como posto na Lei Fundamental da República Brasileira, é direito e responsabilidade de todos (art. 144). A norma constitucional esclarece o núcleo da expressão aproveitada e definida naquele contexto ao ditar que “a segurança pública ... é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio...”

Assim, enquanto a defesa da Pátria e a garantia dos poderes constitucionais são conferidas às Forças Armadas, a segurança interna das pessoas e de seus respectivos patrimônios é entregue, constitucionalmente, às Polícias. E enquanto àquelas são Forças do Estado Nacional, essas organizam-se, compõem-se e participam dos entes federados, a saber, União e Estados-membros.

As Forças Armadas são responsáveis pela ordem constitucional e defesa do estado brasileiro, enquanto as Polícias têm como atribuição a defesa das pessoas e de seus respectivos patrimônios no Estado brasileiro, mas cada qual dos seus órgãos circunscrevendo a sua atuação à jurisdição e competência das entidades que integram.

6. As Forças Armadas foram consideradas, constitucionalmente, órgãos do Poder Público nacional, desempenhado pelo Governo Federal, que tem a sua competência vinculada à ordem total. As Polícias foram tidas, constitucionalmente, órgãos dos poderes públicos vinculados às ordens parciais que se congregam e se conjugam, harmonicamente, na Federação.

Daí que a segurança pública foi conferida aos seguintes órgãos: Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícias Civis e Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares.

Em quase todos os Estados, aquela atribuição de segurança pública é concedida à polícia civil, desempenhando-se por funções preventivas, administrativas ou repressivas contra agressões à ordem instituída.

No Brasil. entretanto, duplicou-se a organização, mantendo-se o que havia antes da promulgação do novo sistema constitucional, a saber, a existência de uma polícia militar ao lado da polícia civil, com regimes jurídicos diferentes, composições diversas e, inclusive, chefias e princípios informadores e determinantes variados. [3]

A Constituição da República, em seu art. 144, parágrafo 5º, estabelece que “às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; ...”.

Tem-se, aqui, e de forma clara para os efeitos do exame que se ensaia, que enquanto as Forças Armadas têm a função constitucional de garantir a defesa da Pátria, a garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer deles, da lei e da ordem, no plano nacional e para a preservação do Estado Nacional, as polícias militares têm a competência para, no âmbito dos Estados-membros da Federação preservar a ordem pública, assim considerada o conjunto dos comportamentos que conferem segurança pessoal e, na soma de todos, à comunidade cuidada.

Não há confusão, pois, entre as atribuições das duas organizações, não podem elas se sobrepor, não dispõem de uma mesma atribuição, não se confundem nem competem entre si.

7. Na hipótese em epígrafe, o que se tem é o questionamento sobre o envio pelo Presidente da República de tropa do Batalhão da Guarda Presidencial, do Exército, para proteger a Fazenda Córrego da Ponte Ltda., da qual são proprietários, entre outros particulares, familiares daquela autoridade.

A fazenda situa-se em Buritis, no Estado de Minas Gerais, e, em suas imediações, acampavam-se militantes do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra – MST.

A situação posta a análise haverá de ser vislumbrada considerando-se três pontos fundamentais, a saber: a) a natureza jurídica do bem imóvel rural, para a proteção do qual foi enviada a Tropa do Exército; b) o órgão competente para a atribuição que se determinou fosse desempenhada em relação ao patrimônio; c) a responsabilidade das autoridades para a definição da ação dos órgãos militares.

8. A Fazenda Córrego da Ponte compõe patrimônio de empresa particular, conforme se tem narrado na própria Indicação feita, sendo propriedade da empresa Agropecuária Córrego da Ponte Ltda..

No sistema jurídico brasileiro, os bens particulares são assim definidos e submetidos a regime jurídico próprio segundo a sua natureza, e não em função de seus proprietários.

Disso decorre que, mesmo sendo um ou alguns dos proprietários do bem descrito familiares do Presidente da República, tanto não altera a sua natureza jurídica, nem sequer o regime jurídico a que fica ele sujeito. Ainda que fosse aquele bem patrimônio daquela mesma autoridade, não se lhe daria a condição de bem público (os quais são definidos no art. 15 do Código Civil), nem a sua situação seria matéria que pudesse, de qualquer forma, ser considerada de interesse nacional para fins de defesa da Pátria, ou de comprometimento da integridade nacional.

É certo que a pessoa do Presidente da República, quando se desloca em qualquer situação e encontra-se em qualquer local, haverá de ter segurança que é estabelecida segundo as normas que visam as garantias de sua pessoa, do cargo por ele desempenhado e das condições institucionais que nele se incorporam por força de determinações do sistema jurídico.

Nada disso, contudo, se contém na situação descrita, na qual um bem patrimonial imóvel rural, de propriedade de particulares e que sequer se compõe da pessoa que, atualmente, se encontra no exercício do cargo de Presidente da República, fez-se objeto de atenção de pessoas que compõem o Movimento dos Sem Terra.

9. A defesa de pessoas e de seus respectivos patrimônios, conforme acima mencionado, integra a definição constitucional de segurança pública a qual é, nessa condição, conferida à polícia militar.

Essa, por sua vez, é vinculada e comandada pelos Governadores dos Estados-membros da Federação.

Logo, a Fazenda Córrego da Ponte, de propriedade de empresa particular, haveria de ser objeto de preocupação e atuação da polícia militar de Minas Gerais, Estado no qual se situa, se viesse a ser objeto de ameaça ou lesão.

10. Afirma-se, na Indicação ora cuidada, que o envio da Tropa do Exército para a defesa de patrimônio particular, que sequer integra patrimônio pessoal do Presidente da República, resultaria de temor de invasão da fazenda... por militares do Movimento dos Sem Terra – MST.

Foi fato amplamente divulgado que militantes desse movimento instalaram-se nas imediações da Fazenda Córrego da Ponte, onde não estava o Presidente da República nem os seus familiares, que participam da Empresa proprietária daquele bem, a fim de se fazer presente em local que chamaria a atenção de autoridades para as suas reivindicações.

Em primeiro lugar, os acampamentos de militantes do Movimento dos Sem Terra não constituem novidade, uma vez que vêm ocorrendo desde a década de 80, nem ocorrem apenas em frente ou nas imediações de imóveis que sejam de propriedade particular de autoridades ou de seus familiares. Em segundo lugar, naquele caso especificado na Indicação, os militantes acampados garantiram, segundo reiteradas manifestações amplamente divulgadas na imprensa escrita e falada, que não iriam promover qualquer invasão ou introduzir-se naquele bem, apenas desejando fazer de sua presença no local uma conclamação ao debate e à retomada de negociações para apresentação de suas reivindicações. Em terceiro lugar, não houve qualquer comprovação de distúrbio ou desordem pública noticiada no local. Em quarto lugar, não se tem notícia de que tropas do Exército Nacional tenham sido enviadas para a defesa de bens particulares de quem quer que seja, menos ainda por conta de acampamentos de militantes do MST, sequer tendo havido tal deslocamento das Forças Armadas quando houve – como tem havido – invasões e ocupações de terras pelos membros daquele Movimento. Em quinto lugar, a competência para a preservação da ordem pública é da Polícia Militar estadual, a qual, examinando essa situação de acampamento dos membros do MST, nessa como em outras localidades, não entendeu necessária a sua apresentação formal, armada e no mesmo espaço em que se encontravam os acampados, apenas deslocando-se para perto do local onde ficariam, segundo noticiado, atentos ao quanto se passava para a eventual tomada de providências, se tanto se viesse a mostrar necessário.

11. A competência, logo o dever-poder e a conseqüente e necessária responsabilidade pela preservação da ordem pública, da segurança das pessoas no local onde se anunciava um movimento fora do ordinário pela presença do acampamento formado pelos militantes do MST, e da garantia e defesa dos bens do patrimônio particular dos proprietários da Empresa Agropecuária Córrego da Ponte Ltda. era privativa do Governados do Estado de Minas Gerais, chefe da Polícia Militar mineira no âmbito de suas atribuições autonômicas e insubstituíveis por outra autoridade.

Se de uma análise discricionária quanto à necessidade, ou não, do deslocamento da Polícia Militar para o local no qual se punha o acampamento adviessem conseqüências nocivas ou gravosas a quem quer que fosse – e, no caso, não seria para o Presidente da República, porque no local ele não se encontrava e o bem, em torno do qual, ou nas proximidades do qual, se instalaram em acampamento os militantes dos Sem Terra não é de sua propriedade – haveria de responder a autoridade governamental estadual.

Os particulares interessados, se ameaçados ou lesados em seu patrimônio ou em seus direitos e interesses, dispõem – como todos os outros brasileiros – de vias próprias para a defesa do seu interesse e responsabilidade do Poder Público que não cuidou para que não se consumasse a ameaça ou se evitasse a lesão. Tanto não pode ser desigualado para alguns, pela oferta de segurança especial com o uso dos bens e órgãos públicos, nem pode ser superado pela adoção de medidas de personalização evidente e sem respaldo no Estado nacional, que adota como princípio o da impessoalidade na gestão e uso das coisas públicas (art. 37, da Constituição da República).

12. Tanto não significava, nos termos constitucionais postos, que se a sua análise não coincidisse com aquela preferida por outras autoridades de outras instâncias governamentais – inclusive a do Presidente da República – poderiam elas adotar comportamentos não previstos na Constituição da República e na legislação vigente e introduzir-se em território autônomo mineiro para fazer valer a sua decisão administrativa e a conclusão a que tivessem chegado e que não fossem consentâneas com aquela do povo do Estado.

Tanto significaria uma hipótese de intervenção branca da União no Estado-membro, com a presença de Forças Armadas em deslocamento e desempenho infundado na legislação vigente, e para cumprir a vontade – e não a competência – da autoridade que tivesse determinado o comportamento.

A hipótese apresentada agrava, mais e mais, o acatamento ao princípio federativo. Não se há cogitar de respeito à Federação quando as competências estaduais, conferidas constitucionalmente ao povo do Estado-membro e a serem desempenhadas pelos seus representantes na forma e segundo a escolha desse mesmo povo, veja-se a braços com decisões administrativas supra ou extra-estaduais, tanto mais gravosas quando não se restrinjam à esfera de decisões e interesses incidentes sobre bens públicos e do patrimônio público, mas quanto a bens particulares situados em espaço sujeito ao desempenho de outra instância governamental, com e a local.

Deve ser anotado que, além das condições gravosas à autonomia do povo do Estado de Minas Gerais, para o qual houve o deslocamento das tropas do Exército, encarregado de fazer face a eventual ameaça e para a preservação de bens particulares componentes o patrimônio de pessoas vinculadas ao Presidente da República, tem-se no comportamento adotado uma óbvia agressão às Forças Armadas. Essas são órgãos ligados ao Estado Nacional, responsáveis por sua defesa, não podendo ser convertidas, segundo a conveniência de uma ou de outra autoridade, a meras seguranças de particulares ou de bens privados. As Forças Armadas são reservas de honorabilidade e garantia da integridade do Estado Nacional e não podem ter o aviltamento ou o amesquinhamento de suas atribuições constitucionais, uma vez que delas dependem a própria defesa do país, devendo, por isso mesmo, manter-se em condição de supremacia constitucional, garantindo-se-lhes a inatingibilidade de suas funções.

 

Conclusão

Pelo exposto, opino no sentido de considerar indevida e sem fundamento constitucional e legal o envio de tropas do Batalhão da Guarda Presidencial do exército nacional para fazer a defesa de bens particulares, dos quais participam, na condição de co-proprietários, familiares de autoridades públicas, mesmo que essas sejam o Presidente da República.

Ademais, tenho como afronta ao princípio da Federação, que determina que à Polícia Militar, submetida ao comando do Governador do Estado, é que cabe a preservação da ordem pública e a garantia da segurança das pessoas e de seus respectivos bens.

É o parecer.

Submeto-o ao E. Conselho do Instituto dos Advogados Brasileiros.

Rio de Janeiro, 25 de setembro de 2000.

Cármen Lúcia Antunes Rocha

Membro da Comissão Constitucional do IAB

 

 

Texto extraído da Revista do Instituto dos Advogados do Brasil = Ano XXXIV – N. 94 – 4^o trimestre de 2000