Parecer sobre a inconstitucionalidade da Lei de Responsabilidade
Fiscal
Celso Ribeiro Bastos
I. INTRÓITO
Recentemente foi aprovada e sancionada a Lei
Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, publicada no D.O.U. de 05/05/00,
que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
"responsabilidade na gestão fiscal", nos três âmbitos de Governo,
vale dizer, União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Dentre as normas integrantes da legislação,
incluem-se preceitos limitativos das despesas com pessoal, em estrita
obediência ao disposto no art. 169 da Constituição da República, segundo o qual
"Art. 169. A despesa com pessoal ativo e
inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, não poderá
exceder os limites estabelecidos em lei complementar".
No que importa para a presente análise, cumpre
verificar o processo legislativo trilhado pelo referido conjunto normativo.
Verificando a dissonância entre o trâmite adotado no Congresso Nacional e as
normas procedimentais presentes na Constituição, há de se concluir pela
inconstitucionalidade da Lei Complementar, com todas as conseqüências daí
advindas.
Superada a verificação da obediência das normas
procedimentais da Constituição Federal, é preciso ainda avaliar a lei do ponto
de vista da compatibilidade entre seu conteúdo e os preceitos constitucionais,
em especial quanto ao princípio federativo insculpido na Constituição. Ainda
dentro deste tema é imperativa a análise do alcance da norma constitucional
contida no art. 169, o que só poderá ser feito a partir de uma interpretação
sistemática da Constituição, que reconheça a relevância do referido princípio
federativo. A importância da análise deste tema encontra-se na fixação
pormenorizada, levada a efeito pela Lei Complementar, dos limites a que se
refere aquele dispositivo constitucional.
Finalmente, como último tópico, é preciso, ainda,
aprofundar o estudo da autonomia funcional e financeira do Ministério Público,
consagrada expressamente pela Constituição Federal de 1.988, verificando-se eventual
dissonância entre esta norma e a legislação recentemente aprovada.
II. DA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL
DA LEI COMPLEMENTAR No 101/00
O tema da inconstitucionalidade das leis prende-se
diretamente à questão da supremacia da Constituição, constituindo um dos
capítulos da invalidade dos atos normativos.
A nossa Constituição distingue apenas a
inconstitucionalidade por ação e a inconstitucionalidade por omissão. A
doutrina, contudo, tem registrado a conveniência de se proceder à distinção
entre inconstitucionalidade formal, também denominada extrínseca, e
inconstitucionalidade material, também denominada intrínseca.
Na lição de Alejandro Ghigliane:
"Una norma
jurídica es inconstitucional, y por lo tanto ilegítima, cuando por su objeto
viola una prohibición expressa o virtual contenida en la Constitución, o cuando
el órgano carece de competencia para crearla. Es también inconstitucional si el
órgano competente la crea transgrediendo las normas constitucionales que reglan
su formación. En los primeros dos casos se trata de inconstitucionalidad
material o sustancial. En la última hipótesis, es decir, cuando el órgano no
observa las formas que para la validez de la norma jurídica requiere la
Constitución, se está frente a una inconstitucionalidad formal."
É a distinção também adotada por José Luiz de
Anhaia Mello:
"Assim, pela natureza do vício, a
inconstitucionalidade pode ser formal ou extrínseca, material ou intrínseca,
segundo surja em conseqüência da irregularidade no processo de elaboração da
lei ou ato, ou resulte do próprio conteúdo da lei, ainda que formalmente
regular."
Como assinala André Ramos Tavares:
"Basicamente, duas são as possíveis
ocorrências da inconstitucionalidade. Numa primeira, há a incongruência entre o
conteúdo da lei e o conteúdo da Constituição. Numa segunda modalidade, há o
desatendimento do modelo previsto para a elaboração da lei. Neste caso, o
conteúdo da lei não está em desacordo com o da Constituição, apenas seu
procedimento de formação não obedeceu ao procedimento previsto na Constituição.
"A primeira ocorrência recebe a denominação de
inconstitucionalidade material, substancial ou intrínseca. A segunda, por seu
turno, é denominada de inconstitucionalidade formal, ou extrínseca."
É, de resto, o sentido que se extrai da explanação
realizada por Raul Bertelsen Repetto, ao assinalar que:
"(...) si
se acepta que la constitución es superior a las leyes, lo cual no sucede en las
constituciones flexibles, para que una ley sea válida, constitucional, en su
elaboración deben respetarse las normas que señala la constitución en cuanto a
los órganos que deben intervir y el procedimiento que há e seguirse, y en
cuanto al contenido, debe ser tal que no exceda el ámbito que la constitución
indica como propria de la ley."
A inconstitucionalidade das leis por violação de
requisitos ditos formais gera a inconstitucionalidade extrínseca. Consoante a
lição de Alfredo Buzaid, estes requisitos:
"(...) concernem, do ponto de vista subjetivo,
ao órgão competente, de onde emana a lei; e, do ponto de vista objetivo, à
observância da forma, prazo e rito prescrito para a sua elaboração"
Em síntese, a inconstitucionalidade formal, nas
palavras de Elival da Silva Ramos, há de ser entendida como:
"(...) aquela decorrente da violação das
normas-parâmetro que disciplinam o processo legislativo (...)"
A diferenciação da inconstitucionalidade formal e
da material serve para deixar certo que, na primeira hipótese, não se leva em
consideração o conteúdo ou mandamento constante das normas editadas, mas
tão-somente a forma pela qual se deu sua elaboração até culminar com sua
publicação no Diário Oficial. Desta forma, a inconstitucionalidade formal
compõe-se de vícios que não atingem o mérito das leis. Em outras palavras, a
lei, viciada na sua origem quanto à forma, seria válida se não houvesse violado
as regras procedimentais.
No caso presente de que ora se cuida ocorre a
inconstitucionalidade formal, pelos motivos a seguir aduzidos.
III. DA ALTERAÇÃO PROMOVIDA NO SENADO FEDERAL E DA
FALTA DE CONFIRMAÇÃO PELA CÂMARA DOS DEPUTADOS
Neste primeiro momento, identificar-se-á o rito
observado pelo projeto de lei do qual originou-se a Lei Complementar no
101, de 2.000. Trata-se do Projeto de Lei Complementar no 18, que
teve início na Câmara dos Deputados.
No Projeto de Lei Complementar no 18-C,
de 1999 em sub-emenda substitutiva, constava, na redação aprovada para o art.
20, que:
"Art. 20. A repartição dos limites globais do
artigo anterior, caso não seja fixada na lei de diretrizes orçamentárias, não
poderá exceder os seguintes percentuais:
(...)
"II - na esfera estadual;
(...)
"d) dois por cento para o Ministério Público
dos Estados.
(...)
"§ 2o Para efeito deste artigo
entende-se como órgão:
"I - o Ministério Público;
(...)
"§ 5o Para os fins previstos no
art. 168 da Constituição, a entrega dos recursos financeiros correspondentes à
despesa total com pessoal por Poder e órgão será a resultante da aplicação dos
percentuais neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes
orçamentárias."
Este projeto de lei, remetido ao Senado Federal,
passou a ser identificado como Projeto de Lei Complementar nº 4/2000. Nesta
Casa recebeu ele, na Comissão de Constituição e Justiça, uma Emenda de autoria
do Senador Álvaro Dias (Emenda no 1) que alterou a redação do caput
do art. 20, desmembrando-o, com o acréscimo do § 6º, de forma que o Projeto
passou a contar com nova redação final, que foi apresentada à sanção do
Presidência da República:
"Art. 20 A repartição dos limites globais do
art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:
"II - na esfera estadual:
(...)
"d) 2% (dois por cento) para o Ministério
Público dos Estados;
(...)
"§ 5o Para os fins previstos no
art. 168 da Constituição, a entrega dos recursos financeiros correspondentes à
despesa total com pessoal por Poder e órgão será a resultante da aplicação dos
percentuais definidos neste artigo, ou
aqueles fixados na lei de diretrizes orçamentárias.
"§ 6o Somente será aplicada a
repartição dos limites estabelecidos no ‘caput’, caso a lei de diretrizes
orçamentárias não disponha de forma diferente."
À adoção daquela emenda modificativa, pela Casa
Senatorial não se seguiu o retorno do projeto à Câmara dos Deputados, como
exigia o art. 65, parágrafo único, da Constituição Federal, com fundamento na
seguinte argumentação:
"A presente emenda se restringe,
evidentemente, a um aspecto de redação do Projeto ora em exame, sendo que, nos
termos do art. 135 do Regimento Comum do Congresso Nacional (Resolução nº 1, de
1970 – CN ), é lícito à Casa Revisora a retificação de incorreções de linguagem,
desde que não alterem o sentido da proposição, não obrigando a aprovação de tal
emenda a volta da matéria à Casa iniciadora
(Justificativa da Emenda nº 1 – CCJ)".
Quando da sanção presidencial, o Chefe do Executivo
opôs seu veto ao transcrito § 6o do art. 20 do projeto, mantendo a
redação do restante do artigo. Ao explicitar, em suas razões, os motivos do
veto, declarou:
"A possibilidade de que os limites de despesas
de pessoal dos Poderes e órgãos possam ser alterados na lei de diretrizes
orçamentárias poderá resultar em demandas ou incentivo, especialmente no âmbito
dos Estados e Municípios, para que os gastos com pessoal e encargos sociais de
determinado Poder ou órgão sejam ampliados em detrimento de outros, visto que o
limite global do ente da Federação é fixado na Lei Complementar.
"Desse modo, afigura-se prejudicado o objetivo
da lei complementar em estabelecer limites efetivos de gastos de pessoal aos
três Poderes.
"Na linha desse entendimento, o dispositivo
contraria o interesse público, motivo pelo qual sugere-se a oposição de
veto."
Não obstante a orientação encampara pelo Senado
Federal quanto ao trâmite do projeto de lei após a alteração do art. 20, a
regularidade desta posição deve ser cotejada com a imposição constitucional
constante do parágrafo único do art. 65, que determina:
"Art. 65 – O projeto de lei aprovado por uma
Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado
à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o
rejeitar.
"Parágrafo único - Sendo o projeto emendado,
voltará à Casa iniciadora."
É preciso, pois, identificar a ocorrência da emenda
ao projeto de lei, com a conseqüente imposição, contemplada
constitucionalmente, da remessa à Casa de origem do projeto. Constatada a falta
desta reapreciação, há de se concluir pela inequívoca violação da regra
procedimental acima delineada.
A Emenda nº 1 da Comissão de Constituição e Justiça
do Senado Federal, ao contrário da justificativa apresentada, não teve por
objetivo apenas "retificar incorreções de linguagem", mas, na
realidade, importou em alteração com severos reflexos jurídicos. Assim, tem-se
que o projeto aprovado na Casa iniciadora (Câmara dos Deputados) com um
determinado sentido, quando submetido à Casa revisora (Senado Federal), sofreu
mudanças significativas, do ponto de vista jurídico.
Ao Presidente da República não era permitido opor
veto parcial ao dispositivo constante do caput do art. 20 do projeto que
fora aprovado pela Câmara dos Deputados, tendo em vista que nossa atual Constituição
foi incisiva neste particular, ao determinar expressamente, em seu art. 66, § 2o,
que:
"o veto parcial somente abrangerá texto
integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea".
Assim, ao aprovar o projeto nestes termos, tinha a
Câmara dos Deputados conhecimento de que seria inviável o veto parcial do
dispositivo ora em cotejo. Ou bem este artigo seria sancionado em sua íntegra,
ou simplesmente o veto teria de abranger todo o conteúdo constante do caput
do artigo (e, provavelmente, todo o artigo, por lhe ser parte essencial à sua
compreensão).
Tendo em vista este panorama, pode-se afirmar que o
Senado Federal agiu com malícia ao pretender que apenas efetuava um
deslocamento de parcela do conteúdo do caput para formar um novo
parágrafo (§ 6o do art. 20). Ora, fosse esta mudança irrelevante do
ponto de vista jurídico e certamente o Senado Federal não se disporia a
realizá-la, já que não se vislumbra, à evidência, qualquer necessidade de
correção gramatical do projeto oriundo da Câmara dos Deputados.
Não se tratou, pois, de um singelo ou inocente
deslocamento de palavras. Há uma nítida trama, muito bem engendrada, neste
aparentemente inocente corte da redação original do caput do art. 20
para deslocar-lhe parcela do conteúdo, alocando-o em um novo parágrafo. Tanto
que a prova cabal e irrefutável da relevância jurídica da alteração contém-se
no veto presidencial e, por conseguinte, no sentido final que a lei assumiu.
Com a alteração feita no Senado Federal,
propiciou-se a ocorrência de que o sentido da proposição originalmente aprovada
pela Câmara dos Deputados fosse deturpado e invertido, o que se confirmou com o
veto presidencial.
Da regra de que a Lei Complementar apenas se
aplicaria na falta de regulamentação pela Lei Orçamentária, passou-se, com a
mudança promovida pelo Senado e com o veto presidencial, à regra oposta.
Transformou-se em diretriz geral o que era a exceção. A autonomia estadual para
a feitura de sua lei de diretrizes orçamentárias, com isto, alterou-se para
simples exceção. A exceção aprovada pela Câmara dos Deputados, tornou-se não só
a regra geral, como também única, sem mais admitir exceção alguma. Com esta
mudança "redacional" a aplicação dos limites específicos contemplados
pela lei de eventual passou a ser absoluta.
O que ocorre na verdade é que em uma hipótese
automaticamente resultava a aplicação suplementar da Lei Complementar, sem
possibilidade de que o Executivo invertesse esta orientação. Já na outra
hipótese, passou a não haver a remissão à lei orçamentária, por conseqüência de
uma alteração introduzida pelo Senado Federal.
A capacidade plena da Câmara dos Deputados, o uso
de sua função legislativa plena, constitucionalmente resguardada, foi
seriamente lesada.
Há, pois, vício procedimental no art. 20 da Lei
Complementar nº 101/2000, em virtude do não cumprimento das normas dos arts.
65, caput, e parágrafo único, e do art. 166, § 2º, da Constituição
Federal, vício esse que deve ser reconhecido imediatamente pelo Poder
Judiciário já que afeta a validade da Lei.
Nem se argumente que se trataria de mero vício de
ordem regimental, pelo que estaria afastada a apreciação judicial. Trata-se de
grave violação à ordem constitucional, pelo que merece a pronta reparação pelo
Supremo Tribunal Federal.
IV. A INCONSTITUCINALIDADE MATERIAL OU INTRÍNSECA
Ao lado da referida inconstitucionalidade formal ou
extrínseca das leis, há a inconstitucionalidade material ou intrínseca, como já
indicado. Nesta última hipótese, revela-se a incongruência entre o conteúdo da
lei e as determinações da Constituição, pelo que aquela primeira resta viciada
do ponto de vista de seu mérito. Na lição de Vezio Crisafulli estes vícios:
"(...) materiais ou de substância são, ao
contrário, aqueles inerentes ao conteúdo do ato, por aquilo que nele está disposto,
prescindindo de qualquer consideração de ordem formal (o ato, isto é, pode ter
sido formado com pleno respeito às acenadas normas instrumentais e, todavia, o
seu conteúdo estar em contraste com normas constitucionais disciplinadoras
daquilo que, conforme o caso, se deve
ou se pode validamente dispor)."
Uma vez verificada a ocorrência da
inconstitucionalidade formal, mister afirmar, neste ponto, a possibilidade de
que haja a presença concomitante de ambos os vícios, o material e o formal,
quanto a um mesmo corpo de lei.
Contudo, para a análise do vício quanto à matéria,
é preciso, preliminarmente, fixar-se em conceitos constitucionais,
extraindo-lhes o exato conteúdo para, posteriormente, realizar a comparação
entre o disposto na lei e a determinação constitucional por este método
alcançada.
Desta forma interessa, neste passo, a análise do
art. 169 da Constituição Federal, que declara:
"Art. 169. A despesa com pessoal ativo e
inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá
exceder os limites estabelecidos em lei complementar."
Com lastro neste dispositivo, pretendeu o
legislador impor a regra constante do art. 20 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, aqui já referida. A exata extensão do disposto no dispositivo
constitucional, contudo, só pode ser alcançada por meio de uma interpretação
sistemática da Constituição Federal. Neste sentido, já anotamos alhures que:
"(...) as normas constitucionais devem sempre
ser consideradas como coesas e mutuamente imbricadas. Não se poderá jamais
tomar determinada norma isoladamente, como suficiente em si mesma. É que a
Constituição pode perfeitamente prever determinada solução jurídica num
determinado passo seu, para noutro tomar posição contrária, dando lugar a uma
relação entre norma geral e outra específica. Esta predomina no espaço que
abrange. Não há, pois, qualquer fratura constitucional. E isso porque se a Constituição é una, e se é ela
o documento supremo de uma nação, todas as normas que contempla encontram-se em
igualdade de condições, nenhuma podendo se sobrepor à outra para lhe afastar o
cumprimento. As duas normas vigem por inteiro, apenas que em situações diversas
(...)"
A lição acima é de inteira aplicação ao caso que
ora se analisa. O art. 169 jamais poderia dissociar-se do restante da
Constituição. Neste sentido, seu alcance só pode ser determinado a partir de
uma compreensão do princípio federativo, contido logo no pórtico de nossa
Constituição, no art. 1o, momento em que se declara que o Brasil é
uma "República Federativa". Do contrário, o federalismo, que é um
princípio, restaria diminuído e reduzido a uma mera exceção.
Em virtude do exposto, impõe-se o dimensionamento
do princípio federativo para, posteriormente, extrair-se o alcance do disposto
no referido art. 169.
Cumpre, pois, tecer algumas palavras sobre o Estado
federal para, a seguir, concluir sobre a violação deste mandamento
constitucional pela Lei Complementar ora em cotejo, tendo em vista o sentido
válido do disposto no art. 169.
IV.1. O ESTADO FEDERAL
O federalismo e, pois, a autonomia dos entes
federativos, é princípio adotado expressamente para a estruturação do Estado
brasileiro. Sua importância revela-se na imutabilidade que lhe conferiu o
legislador constituinte ao contemplá-lo como cláusula pétrea, núcleo imutável
de nossa Constituição Federal, pelo que é insuscetível de alteração, ainda que
por força de manifestação do poder de reforma constitucional (art. 60, § 4º,
inciso I da CF).
De início, é preciso advertir que as entidades
federativas estão parificadas em termos de hierarquia. Não há que se falar em
superioridade de uma sobre a outra, porque tanto a União quanto os Estados
membros e Municípios são pessoas jurídicas com capacidade política, mas que
guardam o mesmo nível hierárquico enquanto atuam dentro de suas competências. A
respeito do tema, já nos manifestamos no seguinte sentido:
"Em princípio, não há mesmo que se falar em
supremacia da União sobre os estados, nem destes sobre aquela, se bem que o
federalismo americano tenha enfatizado um denominado princípio de supremacia
nacional sobre os estados.
"O que vem a ser isto? É evidente que não
significa de maneira alguma que a União possa, a seu talante, invadir as
esferas de competência dos estados. O respeito recíproco às esferas de cada uma
das suas competências existe, e é, como vimos reiteradamente, a essência do
federalismo. A esta regra não há exceções".
A questão a nós submetida não pode deixar de ser
examinada sem a invocação do princípio federativo, que é uma das vigas mestras
de nosso sistema constitucional. Como todo princípio, ele pode não ter
normatividade suficiente para ditar uma precisa conduta, mas tem uma carga
valorativa e diretiva que lhe permite elucidar todas as questões que nascem ao
ensejo de pôr em funcionamento a federação. Pelo aclaramento de seu conteúdo
pode-se com maior facilidade detectar eventual violação que discrepe de sua
orientação, reconhecendo a inconstitucionalidade do ato jurídico assim
praticado.
Não há que se estranhar, pois, que se apele a
princípios gerais de Direito, que, no Direito Constitucional, são sobretudo
fontes valorativas. E, buscando-se os valores principais que subjazem ao
princípio federativo, encontraremos a própria idéia democrática, segundo a qual
a maior divisão do poder leva a uma maior afirmação do Estado de Direito, com a
conseqüente harmonia que deve presidir ao convívio dos entes federativos.
Tratando da partilha de competências, já havíamos
nos pronunciado no sentido de que:
"É ainda inerente a toda Federação, um texto
constitucional no qual se façam estas instituições presentes. Texto esse que
não fique ao sabor de alteração por via de leis ordinárias"
Já tivemos a oportunidade de, ao iniciarmos
monografia versando o tema federativo, enfatizarmos a importância de que se
reveste o princípio federativo na compreensão do texto constitucional:
"O princípio federativo, ao lado do
republicano, é uma das vigas mestras sobre as quais se eleva o travejamento
constitucional"
Fica muito notório que, não fora o Brasil um país
descentralizado federativamente, o que leva a uma partilha de competências
rigorosa imposta pela Constituição, mas sim um Estado Unitário, o problema que
ora se apresenta praticamente desapareceria. Com a centralização do poder não
se aventaria a problemática analisada nesta segunda parte do presente estudo,
referentemente à inconstitucionalidade dita intrínseca ou material.
A resposta a todas as indagações que surgem na
realidade prática se colhem na exata compreensão do que seja uma federação.
Esta é a forma mais descentralizada que se conhece de exercer o poder, uma vez
que entidades locais gozam de prerrogativas legislativas com força idêntica às
federais, respeitada, é óbvio, a partilha constitucional de competências. Daí
se poder dizer que na Federação há a incidência de diversas ordens jurídicas
sobre o mesmo território, cada uma atuando no específico âmbito de suas
competências.
A idéia que preside à existência dessas ordens
jurídicas, uma central, e de abrangência nacional, e outras com jurisdição mais
restrita (estadual e municipal), é a de que desta convivência e desta autonomia
recíproca resultará um bem maior para o todo nacional.
Embora a federação traga consigo uma idéia de
divisão, o que pode sugerir que ela é inspirada na competitividade, não é isso
que se passa. A partilha de competências existe visando à melhor convivência
entre os entes federativos.
Para caracterizar-se a federação mister averiguar a
presença de elementos básicos que confiram a necessária autonomia federativa
aos entes componentes da federação. Assim, assinalam os autores que há uma
tríplice capacidade das entidades federativas, caracterizada pela
auto-organização, autogoverno e auto-administração.
Assim, as entidades federativas têm autonomia para
arrecadar e gerir suas receitas próprias. A Lei Complementar no 101,
contudo, ignorando este princípio comezinho de nossa estrutura estatal,
extrapolou os lindes que lhe eram constitucionalmente delineados para invadir
seara própria dos Estados, por tratar-se de questão atinente à autonomia
federativa. Senão, vejamos.
IV.2. DA INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI COMPLEMENTAR
No 101 POR VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO FEDERATIVO
Depois de a Lei Complementar fixar, no seu art. 19,
a despesa total com pessoal dos Estados, em 60% (sessenta por cento) da receita
corrente líquida, a Lei Complementar que aqui se analisa introduziu limitações
mais particularizadas. Assim, no art. 20, inciso II, alíneas "a" a
"d", estabelece:
"Art. 20 – A repartição dos limites globais do
art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:
II – na esfera estadual:
a) 3% ( três por cento ) para o Legislativo,
incluído o Tribunal de Contas do Estado;
b) 6% ( seis por cento ) para o Judiciário;
c) 49% ( quarenta e nove por cento ) para o
Executivo;
d) 2% ( dois por cento ) para o Ministério
Público."
Essa repartição máxima de despesas com pessoal dos
Estados, objeto da limitação prevista na referida Lei Complementar, não
significava obstáculo para o exercício da autonomia estadual, pois o
dispositivo que introduziu a limitação dessa autonomia estava subordinado ao
disposto no § 6º do mesmo art. 20, que fora aprovado, ao final do processo de
elaboração legislativa, e de acordo com a alteração promovida pelo Senado
Federal, como visto anteriormente, com a seguinte redação:
"§ 6º - Somente será aplicada a repartição dos
limites estabelecidos no caput, caso a lei de diretrizes orçamentárias não
disponha de forma diferente."
Vale, pois, ressaltar que na Câmara dos Deputados a
redação aprovada para o art. 20, caput, respeitava a autonomia estadual,
já que determinava que a lei estadual de diretrizes orçamentárias deveria sempre
prevalecer e, apenas no caso de omissão desta, passar-se-ia a aplicar os
limites indicados acima, para cada um dos poderes, incluindo o Ministério
Público.
A legislação sob exame extrapolou a determinação da
norma constitucional (art. 169 da CF/88) que permite à União estabelecer, por
lei complementar, limites para gastos com pessoal, aplicáveis aos Estados e aos
demais entes federativos.
Na verdade, esses limites só poderiam atingir as
despesas globais dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Esta a
inteligência do art. 169 da Carta Magna. Em nossa obra conjunta de comentários
à Constituição, anota o Prof. Ives Gandra da Silva Martins:
"O dispositivo de caráter geral aplica-se,
expressamente, à União, Estados, Municípios e Distrito Federal, ofertando, mais
uma vez, a interpretação de que a lei complementar não é federal, mas
nacional."
Vale lembrar que inicialmente, no que se refere a
estes limites, valia a regra contida no art. 38 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, assim redigido:
"Art. 38. Até a promulgação da lei
complementar referida no art. 169, a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios não poderão despender com pessoal mais do que sessenta e cinco por
cento do valor das respectivas receitas correntes.
"Parágrafo único. A União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, quando a respectiva despesa de pessoal
exceder o limite previsto neste
artigo, deverão retornar àquele limite, reduzindo o percentual excedente à
razão de um quinto por ano."
Esta regra constitucional é eloqüente ao revelar o
significado constitucionalmente relevante do termo "limites"
constante do art. 169. Tais limites, portanto, para a folha de pagamentos do
Poder Público, foram estabelecidos expressamente pela Constituição, valendo até
o advento de lei complementar. Os limites, contudo, são globais, e não
particularizados por órgãos do poder. Até porque a realidade de cada ente
federativo pode ditar diferentes necessidades na repartição da receita
orçamentária. Aliás, quanto a esta circunstância fática, já havíamos nos
pronunciado para deixar certo que:
"Do ponto de vista da conveniência e
oportunidade, é manifesta a improcedência desta norma. Como se sabe, as
receitas das pessoas de direito público estão sujeitas a oscilações profundas
sobretudo em situações de calamidade ou de crise econômica. De outra parte, as
despesas com o pessoal são altamente inelásticas, posto que é este normalmente
constituído de serviços estáveis."
É preciso, pois, compreender esta norma
constitucional em consonância com as demais normas, especialmente com o
princípio federativo, consagrado explicitamente. Já anotamos, comentando o
referido art. 169, que:
"É este um dos múltiplos dispositivos
constitucionais voltados a esvaziar o princípio federativo tão bombasticamente
afirmado, em outros passos, na Lei das leis.
"Que à lei complementar fosse dado estipular
limites para a despesa de pessoal da União, vá lá, mas, que esteja ao seu
alcance dispor, da mesma maneira, relativamente a Estados e Municípios é uma
exorbitância só explicável pela exacerbação
do espírito centralizador ocorrida nas duas últimas décadas."
Portanto, não se deve conferir a este art. 169 um
sentido que o coloque em contradição com um princípio constitucional. Aos
princípios deve-se conferir a máxima efetividade e às exceções, uma
interpretação restritiva. Como já pudemos concluir em estudo sobre a
hermenêutica constitucional:
"(...) é nos princípios que se encontrarão as
diretrizes valorativas válidas aplicáveis à interpretação constitucional."
No momento em que aqueles limites vieram a ser
fixados de maneira pormenorizada, na Lei Complementar, para aplicação entre os
diversos Poderes daqueles entes da federação, restou absoluta e indevidamente
comprometido o princípio federativo que lhes assegura autonomia para
disciplinar seus gastos e despesas internas, distribuindo-as conforme lhes
aprouver entre os seus diversos Poderes ou órgãos administrativos.
A limitação, aplicável internamente a cada um dos
Poderes Estaduais, extrapola a permissão do art. 169 e viola a autonomia dos
Estados, definida basicamente no art. 18 da Constituição Federal. Como muito
bem aborda desta delicada questão Anhaia Mello, ao tratar da
inconstitucionalidade material, pode-se dizer que:
"Os exemplos de incompetência por matéria
poderiam ser encontrados na atividade legislativa do poder central que
atingisse prerrogativas ou disciplinasse assuntos estatuídos como de alçada
local ou regional.
"É sobretudo nos Estados federais que o
problema surge com mais clareza, pois aí a repartição política entre as pessoas de direito público é mais
nítida."
Realmente, no caso presente, deu-se a
inconstitucionalidade, com fundamento no princípio constitucional federativo,
por invasão pela lei federal ora em análise das competências e autonomia dos
entes federativos estaduais.
Há um princípio na Constituição que, de constante e
permanente, a sinalizar com uma capacidade legislativa plena para os Estados,
restou minimizado por força da Lei de Responsabilidade Fiscal.
IV.3. O PRINCÍPIO FEDERATIO E A
FISCALIZAÇÃO DE SEU CUMPRIMENTO
Para que se preserve o federalismo desejado pelo
constituinte, mister se faz que o controle de constitucionalidade das leis seja
eficiente e rigoroso. Pondera, a este respeito, Bertelsen Repetto:
"Por la
estructura propia de los estados federales se requiere, si se desea que sea
efectivo el régimen federal, un control de constitucionalidad de la actividad
legislativa. Nos explicamos, la distribución de competencias legislativas que
contempla toda constitución federal entre las autoridades centrales que
dictarán las leyes federales y los diversos estados que realizan sua actividad
legislativa a través de las llamadas leyes estaduales,
necesita de un organismo controlador que esté capacitado para establecer cuándo
una ley federal trata materias que son de competencia de los estados y cuándo
una ley estadual contiene disposiciones sobre assunto que debe conocer
el legislativo federal."
Aliás, em sua origem, vale lembrar que a criação de
um órgão específico para o controle concentrado da constitucionalidade das leis
esteve atento à necessidade de controle da divisão de poderes dentro de uma
federação. Leciona André Tavares que:
"O sistema de controle concentrado resultou da
criação de Kelsen, aparecendo em 1920 na Áustria, também por obra do grande
jurista. Não se ignora, porém, que esse sistema inclinou-se sobretudo para a
solução de conflitos de competência entre a federação e seus estados membros,
já que o acesso ao Tribunal estava franqueado apenas ao governo federal, quanto
às normas dos Länder, e aos governos regionais,
quanto às normas da federação."
Realmente, o controle da constitucionalidade das
leis sempre mostrou-se como exigência da própria estruturação federativa de um
Estado.
A Constituição Federal de 1.988, ao acolher o
princípio federativo como cláusula pétrea, como já salientado, tornou
peremptória sua observância por absolutamente todos os poderes, não se
admitindo nem mesmo que o Congresso Nacional, com base em sua competência
constitucional reformadora (poder constituinte derivado) possa invalidar tal
princípio.
Não poderia, pois, a Lei Complementar amesquinhar o
conteúdo do princípio aqui evidenciado e restar ilesa ao crivo da
constitucionalidade a ser realizado pelo Judiciário.
V. DA AUTONOMIA CONSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO
PÚBLICO
Por fim, cumpre acentuar que além de violar a
autonomia estadual decorrente do princípio federativo, a Lei Complementar, ao
estabelecer o percentual máximo que poderá ser destinado ao Ministério Público
para seu pessoal acabou por chocar-se, igualmente, com a autonomia
constitucionalmente assegurada a este órgão do Poder.
O art. 127 da Constituição Federal declara:
"§ 2o Ao Ministério Público é
assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto
no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e
serviços auxiliares, provendo-os por concurso público de provas ou de provas e
títulos, a política remuneratória e os planos de carreira; a lei disporá sobre
sua organização e funcionamento."
A autonomia funcional e administrativa são os
pilares fundamentais sobre os quais se assenta a instituição do Ministério
Público.
Foi com a Emenda Constitucional no 19/98
que se acrescentou a expressão acima indicada: "a política remuneratória e
os planos de carreira". Contudo, este acréscimo era totalmente
desnecessário, já que, como havíamos anotado em nossos Comentários à
Constituição, tratou-se de tornar:
"(...) explícito algo que já se inferia da
redação original (...) "
Sim, porque se ao Ministério Público não fosse
permitido participar de sua própria política remuneratória, observados os
limites gerais, e de nada valeria sua proclamada autonomia administrativa e
funcional.
A importância desta autonomia é alimentada ainda
mais pelo status constitucional ofertado ao Ministério Público. Neste
sentido, por tratar-se de órgão constitucional integrante da estrutura
fundamental do Estado brasileiro e, ademais, pela importante missão que lhe foi
atribuída constitucionalmente, tem-se que:
"(...) o importante é assinalar como se deu ao
Ministério Público um status e prerrogativas de verdadeiro poder. (...) um
órgão de todo independente do próprio Poder Executivo."
Neste sentido, já anotamos enfaticamente que:
"(...) essa autonomia administrativa e
funcional do Ministério Público - como direção própria daquilo que é próprio -
traduz-se, no plano financeiro, pela prerrogativa desse órgão público de
elaborar sua proposta orçamentária, dentro dos limites estabelecidos na lei de
diretrizes orçamentárias (CF, art. 127, § 3o). O Judiciário, tal
como o Ministério Público, não conta com recursos financeiros próprios. Mas, na elaboração da proposta orçamentária global,
ambos esses órgãos têm iniciativa exclusiva de delimitarem os recursos
necessários a atender às próprias despesas. O Executivo, incumbido de compor o
projeto final de orçamento, está constitucionalmente obrigado a respeitar
essas propostas parciais exclusivas, dentro dos limites gerais fixados pela lei
de diretrizes orçamentárias, segundo determina a Constituição."
Realmente, a Constituição foi expressa e não deixa
qualquer margem à dúvida quando determina, no mesmo art. 127, que:
"§ 3o O Ministério Público
elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de
diretrizes orçamentárias."
Assim, não contasse o Ministério Público com esta
competência para fixar o vencimento dos cargos de seus membros e funcionários,
a sua autonomia funcional e administrativa seria meramente retórica.
"Não pode, pois, subsistir nenhuma dúvida
séria sobre o assunto. O poder de iniciativa das leis que aumentem os
vencimentos do Ministério Público, tanto no quadro de seus membros, quanto no
de seus funcionários auxiliares, é privativo do próprio Ministério Público. Ele
está contido na norma do art. 127, § 2o da CF (...). Ele decorre do
princípio de independência funcional do Ministério
Público, perante o Legislativo, o Executivo e o Judiciário (art. 127, § 1o
da CF)."
Em conclusão, dentro dos limites globais a serem
fixados por lei, ao Ministério Público incumbe elaborar seu quadro funcional e
traçar sua política remuneratória. Jamais poderia a legislação federal, pura e
simplesmente, fixar um percentual máximo e imutável para os gastos com o
Ministério Público de qualquer dos Estados da federação. Viola-se não só a realidade federativa do
Brasil como também a autonomia da instituição do Ministério Público.
VI. DAS RESPOSTAS AOS QUESITOS
1.
Como demonstrado amplamente no
corpo do presente parecer, é inconciliável o disposto no art. 20 da Lei
Complementar no 101/00 com a determinação do art. 169, caput,
da Constituição, realizada uma interpretação deste dispositivo que respeite o
princípio federativo desenhado e desejado pela Constituição. Desta forma,
tem-se que a repartição orçamentária que realiza por esfera de governos e
órgãos do poder está em desarmonia com o sentido pretendido pela Constituição.
2.
Um dos pilares de sustentação
do princípio federativo adotado pela Constituição Federal está na autonomia
conferida às entidades integrantes da federação. Neste sentido, a lei federal
não poderia, salvo previsão expressa da Constituição Federal (em sua redação
originária) subtrair às referidas entidades componentes a liberdade de proporem
suas próprias diretrizes orçamentárias, para cada um de seus órgãos,
instituições e poderes. O máximo que está constitucionalmente permitido ao
legislador federal é ingressar nos limites globais de gastos destas entidades
com seu pessoal.
3.
A Lei Complementar no
101/00, ao estabelecer limites de gastos com cada um dos demais poderes,
incluindo-se o Ministério Público, viola, igualmente, o princípio de separação
dos poderes e, no que se refere ao Ministério Público, sua autonomia
constitucionalmente garantida, o que lhe permite, inclusive, a iniciativa das
leis que lhe digam respeito.
4.
A fixação de um limite máximo
para os gastos com o Ministério Público ou qualquer dos demais, como o Poder
Judiciário, é uma forma de violar diretamente sua autonomia constitucional, o
que pode acarretar na impossibilidade de que estas instituições possam garantir
o cumprimento de suas funções constitucionalmente atribuídas. Ora, é princípio
constitucional de há muito reconhecido pela doutrina o de que quando a
Constituição assinala os fins reconhece a legitimidade dos meios necessários
para alcançarem-se aqueles fins.
5.
Com a emenda modificativa
aprovada em apenas uma das Casas do Congresso Nacional, relativamente ao
projeto de lei complementar de que ora se cuida, restou violada a exigência do
art. 65, parágrafo único da Constituição Federal. A violação, de ordem
procedimental, afeta a validade total do disposto no art. 20 da Lei
Complementar e de todos os demais artigos que se verifique manterem uma relação
de dependência direta com o dispositivo em questão. Trata-se de vício que só
pode ser combatido com a aprovação de uma nova lei complementar que disponha
novamente sobre o tema.
6.
A capacidade legislativa plena
de uma das Casas do Congresso (de votar as leis do país) foi violentada pela
aprovação de uma Lei Complementar que não recebeu o aval, em sua inteireza, da
Câmara dos Deputados. A Emenda promovida no Senado Federal surtiu mudanças
jurídicas profundas na legislação, pelo que não poderia deixar de receber a
reapreciação daquela primeira Casa Legislativa, sob pena de vício procedimental
que, no caso, manifesta-se, como visto, especialmente quanto ao art. 20 da
referida Lei.
É o nosso parecer.
São Paulo, 17 de julho de 2.000
Prof. Dr. Celso Ribeiro Bastos